點(diǎn)擊次數：2579 發(fā)布時(shí)間：2018-4-4
航班時(shí)刻拍賣(mài)持續實(shí)施的核心機制
來(lái)源：中國民航網(wǎng) 2018-04-03 14:15:00
一、引言
隨著(zhù)航空運輸業(yè)的發(fā)展，美國、歐盟和我國一些繁忙機場(chǎng)的時(shí)刻資源供求矛盾越來(lái)越突出，各方利益難以統籌兼顧。對于解決繁忙機場(chǎng)的時(shí)刻供求矛盾問(wèn)題，世界民航界比較普遍的觀(guān)點(diǎn)是改變原有的行政配置方式，運用市場(chǎng)化的方式配置航班時(shí)刻資源。在所有市場(chǎng)化航班時(shí)刻分配機制中，起降時(shí)刻初次分配的拍賣(mài)做法一直被理論界認為是最佳的方案 。雖然世界民航界看好一級市場(chǎng)的航班時(shí)刻拍賣(mài)，但付諸行動(dòng)的國家并不多。據了解，截至到目前，世界上開(kāi)展的航班時(shí)刻初次分配的拍賣(mài)只有兩次。第一次是美國在2009年1月12日對紐約三個(gè)機場(chǎng)10%的航班時(shí)刻進(jìn)行過(guò)拍賣(mài) 。第二次是我國于2015年12月30日在廣州白云機場(chǎng)開(kāi)展了航班時(shí)刻初次分配的拍賣(mài)，共拍賣(mài)了9組航班時(shí)刻，拍出總價(jià)超過(guò)5.5億。美國繼2009年第一次航班時(shí)刻拍賣(mài)后，時(shí)間已過(guò)去了8年，沒(méi)有開(kāi)展新的時(shí)刻拍賣(mài)。我國在2015年末開(kāi)展航班時(shí)刻拍賣(mài)后，民航界對航班時(shí)刻拍賣(mài)的反對聲很多。國際航協(xié)對航班時(shí)刻拍賣(mài)一直持反對態(tài)度。國際航空運輸協(xié)會(huì )（IATA，下稱(chēng)國際航協(xié)）理事長(cháng)兼首席執行官亞歷山大·德·朱尼亞克(Alexandre de Juniac)2017年2月17日在北京表示：“我們反對任何拍賣(mài)航班時(shí)刻的分配方式，這對于競爭沒(méi)有任何益處。”
航班時(shí)刻拍賣(mài)是符合市場(chǎng)化發(fā)展規律的機制，從理論上看有很好的發(fā)展前景，但在實(shí)踐中各方都不滿(mǎn)意，原因是什么呢？筆者認為，一定是機制設計出了問(wèn)題。從目前的研究來(lái)看，在航班時(shí)刻拍賣(mài)的制度設計中，世界上對拍賣(mài)方法的研究比較深入。但對于航班時(shí)刻拍賣(mài)收入的歸屬問(wèn)題，美國和歐盟國家一直有多種不同的觀(guān)點(diǎn)。在美國，《拉瓜迪亞機場(chǎng)擁擠管理條例》一級市場(chǎng)拍賣(mài)提出多年后才僅僅在2009年實(shí)施了一次，此后就沒(méi)有再開(kāi)展的根本原因，除了市場(chǎng)操作的技術(shù)模型需要預測外，更重要的是理論界、實(shí)務(wù)界對航班時(shí)刻的法律屬性和權屬關(guān)系存在著(zhù)相當大的分歧。重新定義SLOT（航班時(shí)刻）性質(zhì)、理清SLOT權屬關(guān)系已經(jīng)成為FAA、DOT乃至聯(lián)邦政府的一項迫切任務(wù)。 在我國，唯一的一次航班時(shí)刻拍賣(mài)收入被收入國庫，歸國家所有，沒(méi)有看到社會(huì )各界對此有什么爭議，好像航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸國家所有是天經(jīng)地義的。從中國知網(wǎng)檢索，我國對航班時(shí)刻市場(chǎng)化配置進(jìn)行研究的學(xué)者很少，還沒(méi)有人對航班時(shí)刻拍賣(mài)收入的歸屬問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。
筆者認為，航班時(shí)刻拍賣(mài)制度應當有兩個(gè)部分構成，一是拍賣(mài)過(guò)程制度，二是拍賣(mài)收入歸屬制度。目前之所以出現各方對航班時(shí)刻拍賣(mài)都不感興趣甚至反對的根本原因，是拍賣(mài)收入歸屬制度存在著(zhù)巨大缺陷。本文認為，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸屬與分配機制是航班時(shí)刻拍賣(mài)持續實(shí)施的核心機制，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入應當歸航空公司群體共有，在航空公司群體內分配。請各位專(zhuān)家學(xué)者批評指正。
二、對航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸屬的幾種觀(guān)點(diǎn)
?。ㄒ唬┒壥袌?chǎng)交易所得歸屬
在美國，從1985年就開(kāi)始了航班時(shí)刻二級市場(chǎng)的交易。關(guān)于二級市場(chǎng)交易所得歸屬的觀(guān)點(diǎn)，對理解一級市場(chǎng)航班時(shí)刻拍賣(mài)收入的歸屬具有參考價(jià)值。在美國，關(guān)于二級市場(chǎng)的航班交易所得的歸屬，主要有以下幾種觀(guān)點(diǎn)：
1、代表航空公司利益方認為，航班時(shí)刻的價(jià)值取決于航空公司對它的使用，如果離開(kāi)航空公司的使用，航班時(shí)刻就沒(méi)有任何意義。因此，在航班時(shí)刻交易中，航班時(shí)刻收益權應該歸屬于航空公司。
2、代表機場(chǎng)利益方認為，航班時(shí)刻是機場(chǎng)運營(yíng)人提供的基礎設施，航班時(shí)刻不是航空公司的財產(chǎn)，而是機場(chǎng)的一種資源，航空公司只是被賦予使用權并通過(guò)開(kāi)發(fā)航線(xiàn)而使航班時(shí)刻具有價(jià)值而已，因此唯獨讓航空公司獲取交易收入不合理。
3、代表政府利益方認為，按照美國法規§93.233等多處規定，并參照世界多數國家通常規定，航班時(shí)刻屬于“許可權”，是公共資源。而且時(shí)刻的使用依賴(lài)于政府對空管、地面設施的投資，按照誰(shuí)投資，誰(shuí)受益的原則，交易歸屬應當歸國家所有。
4、一些持客觀(guān)觀(guān)點(diǎn)的人認為，如果二級市場(chǎng)交易所得歸航空公司，則作為航班時(shí)刻初始接受者的航空公司應該支付相應費用，即由FAA代收后繳國庫，再以基金的形式用于機場(chǎng)及空中交通設施的改善。
5、有人根據§93.233規定“SLOT并不代表一項產(chǎn)權，而是代表一項FAA絕對控制條件下的運營(yíng)特許權”認為，航空公司經(jīng)FAA的特許才能取得SLOT的使用權，但對SLOT的產(chǎn)權歸屬并不明確，SLOT本身仍應屬于一種公共財產(chǎn)權資源。
時(shí)至今日，交易所得到底應該歸哪一方在美國也仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。
雖然對航班時(shí)刻的歸屬存在很多爭議，但在實(shí)際操作中，二級市場(chǎng)的航班時(shí)刻交易所得一般是由持有時(shí)刻的航空承運人或者非承運人取得。因為如果交易所得不歸轉讓時(shí)刻的一方，他們就不會(huì )拿出時(shí)刻來(lái)轉讓。
?。ǘ┖桨鄷r(shí)刻歸屬
要討論一級市場(chǎng)航班時(shí)刻拍賣(mài)所得的歸屬，就需要確定航班時(shí)刻的歸屬。一般來(lái)說(shuō)，航班時(shí)刻歸誰(shuí)所有，拍賣(mài)所得就歸誰(shuí)所有。
航班時(shí)刻的權屬問(wèn)題是航班時(shí)刻所有問(wèn)題的核心，它決定了航班時(shí)刻的一系列理論和實(shí)踐問(wèn)題。它包括航班時(shí)刻歸誰(shuí)所有，航班時(shí)刻歸誰(shuí)使用、航班時(shí)刻的使用方式及機制、航班時(shí)刻的收益歸屬等問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。權屬問(wèn)題是建立航班時(shí)刻分配機制、管理機制要首先解決的問(wèn)題。
在美國，航班權屬的歸屬主要有航空公司、機場(chǎng)當局、空中交通管理部門(mén)和國家等幾中觀(guān)點(diǎn)。各種觀(guān)點(diǎn)的理由，在上一部分已經(jīng)做了描述。
中國民航局和中國民航大學(xué)航班時(shí)刻課題研究組認為，航班時(shí)刻的所有權屬于國家，其理由是 ：
第一，按照經(jīng)濟學(xué)理論，雖然商品只有在使用者購買(mǎi)、使用時(shí)才有交換價(jià)值，才能實(shí)現其價(jià)值，但商品的價(jià)值是商品在生產(chǎn)過(guò)程中創(chuàng )造的，是勞動(dòng)的凝聚。航班時(shí)刻具有準商品的屬性，它的價(jià)值不是航空公司創(chuàng )造的。航班時(shí)刻涵蓋了機場(chǎng)和空管的物力資源、人力資源、空域資源、航路資源以及信息資源等。航空公司只是航班時(shí)刻的使用者而已。
第二，按照《物權法》規定，航班時(shí)刻的權屬可以作如下規定：航班時(shí)刻的所有權屬于國家?！段餀喾ā返?6條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有 “，第48條規定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外” 。根據以上法律規定，航班時(shí)刻是自然資源、空域資源的一部分，他的性質(zhì)是國有資源、公共資源，因此航班時(shí)刻的所有權屬于國家。根據《憲法》第九條第一款，1995年《民航法》第七十條、七十一條，2004年《民用航空使用空域辦法》第三條等規定，可以推斷航班時(shí)刻也屬于國家資源、公共資源。
?。ㄈ┪覈兔绹鴮桨鄷r(shí)刻拍賣(mài)歸屬的現實(shí)處理
中國民航局2015年末組織廣州白云機場(chǎng)航班時(shí)刻拍賣(mài)前，就拍賣(mài)收入的歸屬處理問(wèn)題請示了財政部，財政部向民航局做出了《關(guān)于航班時(shí)刻拍賣(mài)收入和航班時(shí)刻使用費管理有關(guān)問(wèn)題的復函》（財稅[2015]146號）?！稄秃分姓f(shuō)：“你局在廣州白云機場(chǎng)和上海浦東機場(chǎng)開(kāi)展航班時(shí)刻資源市場(chǎng)配置改革試點(diǎn)，通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)方式出讓航班時(shí)刻取得的收入和采取抽簽方式出讓航班時(shí)刻收取的航班時(shí)刻使用費，屬于公共資源有償使用收入，應當全額上繳中央國庫，納入中央財政一般公共預算管理，列《政府收支分類(lèi)科目》1030799”其他國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入“。從這一批復中看，財政部是將航班時(shí)刻作為公共資源、國有資源處理的，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入也歸國家所有。
在美國，2008年10月10日，FAA發(fā)布《拉瓜迪亞機場(chǎng)擁堵管理條例（最終施行稿）》和《肯尼迪國際機場(chǎng)與紐瓦克國際機場(chǎng)擁堵管理條例（最終施行稿）》。這兩個(gè)條例規定，每年將一定比例或者數量的航班時(shí)刻拍賣(mài)出去以活躍二級市場(chǎng)，還特別明確了拍賣(mài)收入的歸屬問(wèn)題，即把拍賣(mài)收入歸FAA用于緩解機場(chǎng)的延誤和擁堵。
因此，我國和美國在組織航班時(shí)刻拍賣(mài)時(shí)，都將航班時(shí)刻作為國家所有的資產(chǎn)，拍賣(mài)收入歸國家所有。
三、航班時(shí)刻與拍賣(mài)收入都不應歸國家所有
筆者認為，根據我國現行法律規定，航班時(shí)刻及其拍賣(mài)收入都不應當歸國家所有。
?。ㄒ唬┛沼蚝蜁r(shí)刻都不歸國家所有
有學(xué)者根據《物權法》第46條和第48條規定，認為航班時(shí)刻歸國家所有。筆者認為從《物權法》上并不能得出這一結論。
《物權法》第45條規定”法律規定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。“ 對這一條文進(jìn)行解釋就是，法律規定屬于國家所有的財產(chǎn)，才屬于國家所有；如果法律沒(méi)有規定某項財產(chǎn)屬于國家所有，則該項財產(chǎn)就不歸國家所有。
在第45條之后，《物權法》第46條至第55條，將屬于國家所有的財產(chǎn)進(jìn)行了列舉規定，其中并沒(méi)有將空域、時(shí)刻規定為屬于國家所有。從文義解釋和體系解釋的角度看，空域、時(shí)刻不屬于國家所有。
《物權法》第48條規定：“ 森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。”有人認為，航班時(shí)刻是自然資源的一部分，根據該條規定，航班時(shí)刻的所有權屬于國家。從文義解釋看，第48條所規定的“等自然資源”中沒(méi)有明確列出的自然資源項目，應當與前面列舉的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂幾類(lèi)自然資源類(lèi)似，屬于“物”的概念，是有形的；空域、時(shí)刻與這幾類(lèi)都不類(lèi)似，是看不見(jiàn)的，是無(wú)形的，不應當被本條涵蓋。另外，此處的“等”字可能只是為了語(yǔ)句通順，而無(wú)實(shí)際意義。例如，漢語(yǔ)中常說(shuō)“張三、李四、王五等三人參加了什么活動(dòng)”，此處的“等”字并不代表還有其他人。另外，在《物權法》的制定過(guò)程中，即有人建議刪除此處的“等”字，因為易生歧義，建議刪除，立法者為了與《憲法》第9條第一款保持文字的一致，才保留了此處的“等”字 。從這一立法過(guò)程看，也不能依據《物權法》第48條將空域、時(shí)刻解釋為歸國家所有。
全國人大法工委組織編寫(xiě)的《物權法釋義》在第45條的釋義中說(shuō)：“有的認為，本法具體列舉的國有財產(chǎn)不夠全面，應當增加規定空域、航道、頻道、無(wú)居民海島、種質(zhì)資源屬于國家所有?？紤]到國有財產(chǎn)的范圍很寬，難以逐項列全，所提出的增加規定的有些內容是否屬于物權法上的物，也有爭議。因此，本條對國有財產(chǎn)的范圍作了概括性規定：“法律規定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。” 并以現行法律的規定為依據對國家所有的財產(chǎn)作了列舉規定?，F行法律、行政法規沒(méi)有規定的，根據本條，可以在制定或者修改法律時(shí)做出具體規定。“ 從這段敘述中可以看出，物權法第46條至第55條已經(jīng)將現行法律中的國有財產(chǎn)作了完全列舉。如果現行法律認為空域、時(shí)刻屬于國家所有，則完全可以在第46條的”礦藏、水流、海域“之后增加”空域、航班時(shí)刻“，《物權法》沒(méi)有這樣規定，顯然，可以解釋為，根據現行法律規定，空域、時(shí)刻不屬于國家所有。
有人根據1995年《民航法》第七十條、七十一條，2004年《民用航空使用空域辦法》第三條等規定，推斷航班時(shí)刻也屬于國家資源。對于這一觀(guān)點(diǎn)，可以從以下角度解釋。一是，《民航法》第七十一條規定：“劃分空域，應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”，第七十二條規：“空域管理的具體辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì )制定”。這兩個(gè)條文明顯沒(méi)有將空域規定為屬于國家所有。根據《物權法》第45條，只有法律有權對一項財產(chǎn)是否屬于國家所有做出規定，2004年中國民航局發(fā)布的《民用航空使用空域辦法》屬于部門(mén)規章，效力低于法律，無(wú)權就財產(chǎn)的歸屬問(wèn)題做出規定。再就是，《物權法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域辦法》的時(shí)間都要晚，如果這些法律文件已經(jīng)將空域規定為屬于國家所有，《物權法》自然就會(huì )明確規定為空域歸國家所有，但是《物權法》中并沒(méi)有對空域、時(shí)刻的歸屬做出規定。因此，不能以這兩個(gè)法律文件為依據，將空域、時(shí)刻解釋為歸國家所有。
還有人認為，國家對空域具有主權，因此國家對空域具有所有權。這種觀(guān)點(diǎn)，從法學(xué)理論和現行法律體系上也是難以講得通的?！秶H民用航空公約》（又稱(chēng)為1944年《芝加哥公約》）第一條明確規定：“締約各國承認每一個(gè)國家對其領(lǐng)土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權”。這一條文是對國家對空域具有主權這一習慣國際法的確認 ?！吨腥A人民共和國民用航空法》第二條規定，中華人民共和國對領(lǐng)空享有完全的、排他的主權。國家主權是指國家有獨立自主地處理其內外事務(wù)的權利，具有內外兩個(gè)方面的表現，對內它是國家的最高權，即國家對其領(lǐng)土內的一切人、物、事以及領(lǐng)土外的本國人享有屬地優(yōu)越權和屬人優(yōu)越權，對外是指國家的獨立權，即享有自主和平等參與國際關(guān)系的權利 。 國家主權本質(zhì)上是一種管理權，而不是所有權。從現行法律體系看，中華人民共和國雖然對領(lǐng)土具有國家主權，但是，我國的土地并不都歸國家所有。根據現行《憲法》第十條規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這一條文清晰地表明，我國的土地所有權的主體包括國家和若干個(gè)集體。1982年《憲法》頒布前，城市的土地也不歸國家所有。國家主權和所有權是不同層次的法律概念，主權屬于公法的范疇，所有權屬于私法的范疇。因此，國家并不因對領(lǐng)土、領(lǐng)空具有主權而直接產(chǎn)生對領(lǐng)土、領(lǐng)空的所有權。國家對領(lǐng)土、領(lǐng)空是否具有所有權，要看具體的法律規定。目前，我國法律沒(méi)有規定國家對空域具有所有權。
總之，根據現行法律規定，空域和航班時(shí)刻都不屬于國家所有，都不是國有資產(chǎn)。
?。ǘ┛沼蚝蜁r(shí)刻是公共資源
將航班時(shí)刻同時(shí)認為定“國有（國家）資源”、“公共資源”是相互矛盾的。
公共資源，在經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)中具有不同的判定標準。在經(jīng)濟學(xué)上，公共資源是具有消費中的競爭性但沒(méi)有排他性的資源，一個(gè)人使用公共資源就減少了其他人對它的使用，但一個(gè)人不能阻止別人使用該資源 。也有經(jīng)濟學(xué)家將公共資源稱(chēng)為共有資源 。將公共資源稱(chēng)為共有資源，實(shí)際上就將法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)聯(lián)系起來(lái)了。按主體來(lái)劃分，物權可以分為單一主體的物權和多數主體的物權。單一主體的物權就是一個(gè)主體擁有的物權。國家所有權就是單一主體的物權。多數主體的物權，就是兩個(gè)以上的主體共同對一個(gè)標的物擁有的物權，法學(xué)上對此又稱(chēng)為共同物權。 在法律的發(fā)展史上，共同關(guān)系有多重形態(tài)，包括按份共有、共同共有、總有、合有等 。目前，我國《物權法》規定了按份共有、共同共有兩種共同物權，沒(méi)有規定其他共同物權。需要注意的是，《物權法》沒(méi)有規定其他共同物權，并不意味著(zhù)不存在其他共同物權。人們在道路上行走的權利、呼吸空氣的權利等都是共同物權，這些權利沒(méi)有在法律上規定，屬于事實(shí)上的物權。航空公司使用空域和航班時(shí)刻的權利，也是一種事實(shí)上的共同物權形態(tài)。
公共資源是不屬于任何單一社會(huì )主體的資源，而是屬于幾個(gè)主體共同擁有的資源。如果一項資源歸屬于一個(gè)主體，該資源就不是公共資源，而是單一主體享有所有權的資源。因此，一項資源不能既是公共資源，又是單一主體所有的資源，即：如果空域屬于國家所有，是國有資源，那么就不會(huì )是公共資源；如果空域是公共資源，那么就不會(huì )是國有資源。在我國，空域和航班時(shí)刻是各種社會(huì )主體共同使用的一種資源，法律沒(méi)有規定屬于國家所有，那就是公共資源。
財政部的《關(guān)于航班時(shí)刻拍賣(mài)收入和航班時(shí)刻使用費管理有關(guān)問(wèn)題的復函》說(shuō)：“通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)方式出讓航班時(shí)刻取得的收入和采取抽簽方式出讓航班時(shí)刻收取的航班時(shí)刻使用費，屬于公共資源有償使用收入，應當全額上繳中央國庫，納入中央財政一般公共預算管理，列《政府收支分類(lèi)科目》1030799”其他國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入 “。這一文件，把航班時(shí)刻拍賣(mài)收入認定為”公共資源有償使用收入“，就是將航班時(shí)刻認定為公共資源，另一方面，又要將這一收入列入”其他國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入“，就是又把航班時(shí)刻作為國有資源來(lái)對待的。這一認定，顯然是矛盾的。查閱《政府收支分類(lèi)科目》，其中沒(méi)有關(guān)于公共資源使用收入的科目，也進(jìn)一步說(shuō)明，對公共資源的使用是不應當收取費用的。正因為對公共資源不應當收取使用費，《政府收支分類(lèi)科目》才沒(méi)有公共資源使用收費的科目。迫不得已，財政部才規定將這筆收入納入”其他國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入“科目。
在美國，按照美國法規§93.233等多處規定，并參照世界多數國家通常規定，航班時(shí)刻屬于“許可權”，是公共資源。
前面已經(jīng)論證，空域和時(shí)刻都不歸國家所有?，F行法律也沒(méi)有規定空域、時(shí)刻歸機場(chǎng)或空管部門(mén)所有。因此，空域、時(shí)刻在被分配給某個(gè)航空公司使用前，不歸屬于任何單一法律主體，是公共資源。
?。ㄈ┟窈骄止芾砜沼蚝秃桨鄷r(shí)刻是行使公共事務(wù)管理職能
很長(cháng)一段時(shí)期，我們對國家身份與職能的認識是模糊的。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)理論研究和立法的深入，國家的身份和職能逐步清晰。從不同身份的角度，國家具有不同的職能和權力（權利）。
在國內法上，國家具有兩種身份，一是公共事務(wù)管理者的身份，另一種是國有資產(chǎn)所有者的身份。作為公共事務(wù)管理者，國家的職能是利用收取的稅收和其他收入，管理社會(huì )公共事務(wù)，為社會(huì )服務(wù)，在服務(wù)的過(guò)程中不能謀取自身的利益。作為國有資產(chǎn)的管理者，國家要經(jīng)營(yíng)國家所有的財產(chǎn)，以謀取經(jīng)濟利益為目的，實(shí)現利益最大化。政府的兩種職能是不能同時(shí)行使的，即：既管理社會(huì )公共事務(wù)，又管理國有資產(chǎn)，在為社會(huì )服務(wù)的過(guò)程中謀取利益。這種劃分，在2003年的《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理條例》和2008年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中有比較清晰的界定。
《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理條例》第七條規定：“各級人民政府應當嚴格執行國有資產(chǎn)管理法律、法規，堅持政府的社會(huì )公共事務(wù)管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，堅持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權與經(jīng)營(yíng)權分離。國有資產(chǎn)監督管理機構不行使政府的社會(huì )公共事務(wù)管理職能，政府其他機構、部門(mén)不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責”。2003年，國務(wù)院設立了國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )這一直屬特設機構，是我國政府的社會(huì )公共事務(wù)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能開(kāi)始明確分開(kāi)的標志。2008年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六條也明確了政府的社會(huì )公共事務(wù)管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)的原則。
1995年《民航法》第三條規定：“國務(wù)院民用航空主管部門(mén)對全國民用航空活動(dòng)實(shí)施統一監督管理；根據法律和國務(wù)院的決定，在本部門(mén)的權限內，發(fā)布有關(guān)民用航空活動(dòng)的規定、決定。” 第七十條規定：“國家對空域實(shí)行統一管理”。從這兩個(gè)條文可以看出，民航局對民用航空活動(dòng)、空域實(shí)施管理，是以公法主體的身份出現的，執行的是社會(huì )公共事務(wù)管理職能。
因此，既然民航局管理空域和航班時(shí)刻是行使公共管理職能，民航局就不能在行使這些職能的過(guò)程中謀取利益。當然，民航局在管理過(guò)程中可以按照法律規定向行政相對人收取行政事業(yè)性收費，但該收費以彌補行政費用為原則，不能謀取自身利益。
?。ㄋ模┖桨鄷r(shí)刻拍賣(mài)與土地使用權出讓拍賣(mài)的性質(zhì)完全不同
財政部的《關(guān)于航班時(shí)刻拍賣(mài)收入和航班時(shí)刻使用費管理有關(guān)問(wèn)題的復函》中規定：“通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)方式出讓航班時(shí)刻取得的收入”、“定期向社會(huì )公開(kāi)航班時(shí)刻分配、拍賣(mài)價(jià)格和出讓收入等信息”，使用了“出讓”一詞。在我國立法中，“出讓”一詞僅使用在“出讓國有土地使用權”中，財政部在文件中使用“出讓”一詞，有將航班時(shí)刻拍賣(mài)與土地使用權拍賣(mài)作為同一類(lèi)事務(wù)處理的意思。
但是，土地使用權拍賣(mài)與航班時(shí)刻拍賣(mài)是性質(zhì)完全不同的兩類(lèi)行為。一類(lèi)是私法行為，一類(lèi)是公法行為。行為性質(zhì)的不同，也決定了拍賣(mài)收入歸屬的不同。
根據法律規定，城市的土地屬于國家所有。國家以拍賣(mài)的方式將土地使用權出讓給他人，屬于所有權人處分自己財產(chǎn)的行為，是一種私法上的行為。所有權具有占有、使用、收益、處分四項權能，國家作為國有土地的所有權人出讓土地使用權，當然有權利獲取土地的收益，拍賣(mài)收入應當全部歸國家所有。也就是說(shuō)，土地拍賣(mài)收入是國家處分其自己所有的財產(chǎn)所獲取的對價(jià)。
航班時(shí)刻拍賣(mài)的法律依據是《行政許可法》。根據《行政許可法》第12條、第53條規定，有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準入等，需要賦予特定權利的事項，行政機關(guān)應當通過(guò)招標、拍賣(mài)等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。航班時(shí)刻拍賣(mài)，就是對公共資源配置設定行政許可。政府實(shí)施行政許可，行使的是公共事務(wù)管理職能，是一種公法上的行為。
按照法學(xué)原理，政府實(shí)施公共事務(wù)管理職能不能為自己謀取利益?！缎姓S可法》也是這樣規定的，其第58條規定：“行政機關(guān)實(shí)施行政許可和對行政許可事項進(jìn)行監督檢查，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”
因此，航班時(shí)刻拍賣(mài)是民航局根據《行政許可法》實(shí)施行政許可，在實(shí)施行政許可的過(guò)程中不應當收取費用。因此，在法律和行政法規沒(méi)有另外規定的情況下，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入不應當歸國家所有。
這樣，就產(chǎn)生了一個(gè)矛盾的問(wèn)題：一方面政府實(shí)施行政許可不應當謀取利益，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入不應當歸國家所有；另一方面，航班時(shí)刻拍賣(mài)又必然會(huì )產(chǎn)生大量收入，那么，這些收入應當歸誰(shuí)呢？這就是本文隨后將要論證的問(wèn)題。
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總之，通過(guò)上述多個(gè)方面的論證，我們可以得出一個(gè)結論：空域和航班時(shí)刻都不歸國家所有，是公共資源；航班時(shí)刻拍賣(mài)是政府實(shí)施行政許可，是一種公法上的行為，政府在此行為中不能獲取利益，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入不應當歸國家所有。
四、航班時(shí)刻與拍賣(mài)收入不應當歸機場(chǎng)和空管部門(mén)
認為航班時(shí)刻及其拍賣(mài)收入應當歸屬于機場(chǎng)和空管部門(mén)的觀(guān)點(diǎn)，都有一定道理，但進(jìn)一步深入分析，卻是不成立的。
我們先談航班時(shí)刻拍賣(mài)收入的歸屬。機場(chǎng)認為是其優(yōu)良的設施和管理致使航班時(shí)刻的價(jià)值提高，因此，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入應當歸其所有。但是我們進(jìn)一步分析，可以得出的結論卻是，是航班時(shí)刻的嚴重供求矛盾導致了航班時(shí)刻的高價(jià)值，而不是機場(chǎng)優(yōu)良的設施和管理產(chǎn)生了航班時(shí)刻的高價(jià)值。例如，2015年廣州白云機場(chǎng)的航班時(shí)刻具有很高的拍賣(mài)價(jià)格，如果在青藏高原建設一座與廣州白云機場(chǎng)的設施與管理水平完全相同的機場(chǎng)，其航班時(shí)刻恐怕沒(méi)有航空公司會(huì )出錢(qián)來(lái)競買(mǎi)，那個(gè)機場(chǎng)的航班時(shí)刻可能不值一分錢(qián)；不但如此，當地政府和機場(chǎng)還可能為開(kāi)飛該機場(chǎng)的航空公司提供航班補貼，也就是說(shuō)，該機場(chǎng)的航班時(shí)刻價(jià)格可能是負值。因此，航班時(shí)刻的高價(jià)值不是機場(chǎng)的管理設施產(chǎn)生的，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入不應當歸機場(chǎng)所有。同理，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入也不應當歸空管部門(mén)所有。
另外，將航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸屬于機場(chǎng)和空管部門(mén)，還存在會(huì )造成壟斷，降低社會(huì )福利的問(wèn)題，美國、歐盟等國家的理論界對此已經(jīng)有比較深入的分析。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，根據經(jīng)濟學(xué)原理，在需求既定的情況下，供給越少，價(jià)格就越高，供給者獲取的利益就越大。因為機場(chǎng)和空管部門(mén)是壟斷性的，如果將一個(gè)供求嚴重失衡機場(chǎng)的航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸屬于機場(chǎng)，機場(chǎng)為獲取高價(jià)格，將沒(méi)有動(dòng)力改善機場(chǎng)設施和管理來(lái)增加航班時(shí)刻數量，就會(huì )損害社會(huì )公共利益。
五、航班時(shí)刻的高價(jià)值是地方經(jīng)濟發(fā)展的正外部性產(chǎn)生的
根據經(jīng)濟學(xué)原理，當一個(gè)人從事一種影響旁觀(guān)者福利，而這種影響既不付報酬也得不到報酬的活動(dòng)時(shí)，就產(chǎn)生外部性。如果對旁觀(guān)者的影響是不利的，就稱(chēng)為負外部性。如果這種影響是有利的，就稱(chēng)為正外部性。
航班時(shí)刻的高價(jià)值就是地方經(jīng)濟發(fā)展的外部性產(chǎn)生的。具體來(lái)說(shuō)，在一個(gè)地方的經(jīng)濟發(fā)展水平較低時(shí)，航空運輸需求不是很多，各個(gè)城市機場(chǎng)的航班時(shí)刻都能夠滿(mǎn)足航空公司的需求，航空公司可以自由的根據各個(gè)機場(chǎng)的航班利潤水平安排航班，在這種情況下，由于航班時(shí)刻不具有稀缺性，航班時(shí)刻沒(méi)有價(jià)值。隨著(zhù)某些城市經(jīng)濟的發(fā)展，這些城市的航空運輸需求增加較大，而當地機場(chǎng)提供的航班時(shí)刻數量滿(mǎn)足不了航空公司增加航班的需求，這樣，航空公司在這行城市的航空運輸供給就不能滿(mǎn)足該城市的航空運輸需求，根據供求規律，機票價(jià)格就會(huì )提高，與開(kāi)飛其他經(jīng)濟不發(fā)達的城市相比，開(kāi)飛發(fā)達城市的航班會(huì )有更高的機票價(jià)格，航空公司能夠獲取更多的利潤。開(kāi)飛這些發(fā)達城市機場(chǎng)的航班，即使扣除一部分費用，其盈利水平仍然與飛其他城市的航班相同，這部分可以扣除的費用就是航班時(shí)刻的價(jià)值。因此，航班時(shí)刻的價(jià)值是一個(gè)地方經(jīng)濟發(fā)展的高水平產(chǎn)生的。
再進(jìn)一步說(shuō)，時(shí)刻的價(jià)值來(lái)源于區域布局的不平衡，城市的集中化以及機場(chǎng)建設與城市發(fā)展的不匹配性，否則時(shí)刻就不具有價(jià)值性。也就是說(shuō)，當一個(gè)機場(chǎng)的航班時(shí)刻供不應求時(shí)，航班時(shí)刻才具有價(jià)值，如果航班時(shí)刻供求平衡，則該機場(chǎng)的航班時(shí)刻就沒(méi)有價(jià)值。
雖然航空公司開(kāi)飛經(jīng)濟發(fā)達城市的機場(chǎng)可以獲得超額利潤，但航空公司并不需要向他人付費，因此，發(fā)達城市的經(jīng)濟發(fā)展對航空公司具有正外部性。
既然航班時(shí)刻的高價(jià)值是一個(gè)城市的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的，那么航班時(shí)刻拍賣(mài)收入是否應該歸屬于當地政府呢？
答案應當是否定的。導致一個(gè)城市機場(chǎng)航班時(shí)刻高價(jià)值的經(jīng)濟發(fā)展不是政府創(chuàng )造的，而是該區域所有的社會(huì )主體創(chuàng )造的，在法治社會(huì )，沒(méi)有法律依據政府無(wú)權收取稅收和費用。更重要的是，一方面，地方的經(jīng)濟發(fā)展對航空公司具有正外部性，另一方面，航空公司的運輸行為對地方經(jīng)濟發(fā)展也有正外部性，而且可能比地方經(jīng)濟發(fā)展對航空公司產(chǎn)生的正外部性還要大得多。
經(jīng)濟學(xué)的鼻祖亞當斯密在《國富論》中提出了斯密定理，即分工是經(jīng)濟增長(cháng)的源泉，分工依賴(lài)于市場(chǎng)的大小，市場(chǎng)大小取決于運輸的條件 。從斯密定理中我們可以看出交通運輸的巨大作用。再做一個(gè)假設，全體航空公司開(kāi)飛北京的航班每天盈利的總額可能只有幾億元，但如果全體航空公司在某一天停飛北京而飛到其他機場(chǎng)，這些航空公司的全部損失可能只有幾億元，而整個(gè)北京市的損失可能會(huì )達到幾十億元。這一假設可以說(shuō)明，航空公司對一個(gè)城市產(chǎn)生的正外部性要遠遠大于城市對航空公司的正外部性。2017年2月23日，習近平總書(shū)記視察北京新機場(chǎng)時(shí)強調說(shuō)：新機場(chǎng)是首都的重大標志性工程，是國家發(fā)展一個(gè)新的動(dòng)力源，必須全力打造精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程。習近平總書(shū)記關(guān)于新機場(chǎng)是國家發(fā)展新動(dòng)力源的論斷，也進(jìn)一步說(shuō)明航空運輸對地方經(jīng)濟發(fā)展具有很大的正外部性。許多地方政府爭搶高鐵車(chē)站、積極建機場(chǎng)，也可以說(shuō)明航空運輸的巨大正外部性。
因此，一個(gè)機場(chǎng)航班時(shí)刻的高價(jià)值是該地方經(jīng)濟發(fā)展的正外部性產(chǎn)生的，而不是機場(chǎng)設施、空管指揮等產(chǎn)生的。
六、航班時(shí)刻拍賣(mài)收入應當歸航空公司共有
?。ㄒ唬┖桨鄷r(shí)刻拍賣(mài)是實(shí)施行政許可的一種方式
按照《行政許可法》《民航法》規定，民航局分配航空航班時(shí)刻屬于行政許可。目前，世界各國對航班時(shí)刻絕大多數都是采用行政配置的方式。理論界普遍認為，行政配置方式是一種效率最低的配置方式。而且，由于繁忙機場(chǎng)的航班時(shí)刻有巨大的價(jià)值，在行政配置過(guò)程中沒(méi)有顯性化，就會(huì )產(chǎn)生尋租行為，從事航班時(shí)刻許可管理的民航局官員也面臨較高的職業(yè)風(fēng)險。
根據《行政許可法》，對于供求矛盾不大的機場(chǎng)，用行政配置方式是可行的；對于供求矛盾較大的機場(chǎng)，采用拍賣(mài)的方式實(shí)施航班時(shí)刻許可，更加符合行政許可的公開(kāi)、公平、公正原則和公共資源配置的效率原則。將繁忙機場(chǎng)航班時(shí)刻的分配方式由行政配置改為拍賣(mài)，屬于行政許可實(shí)施方式的改變。采用拍賣(mài)的方式分配航班時(shí)刻，符合《行政許可法》的規定，也是《行政許可法》鼓勵的行政許可實(shí)施方式。
?。ǘ┬姓S可實(shí)施方式改變不應當導致航空公司群體利益外流
無(wú)論采用什么配置方式，所有的航班時(shí)刻都是歸航空公司使用的。航班時(shí)刻配置方式改變，屬于改變航空公司這一群體內部資源分配的方式，不應當導致這一群體的利益向外界流出。而且，將航班時(shí)刻由行政配置改為拍賣(mài)配置后，即使不直接向外界流出利益，外界也會(huì )享受到好處，因為采用拍賣(mài)方式配置航班時(shí)刻可以將高價(jià)值時(shí)刻交給效率更高的航空公司使用，會(huì )增加航空運輸供給，增加社會(huì )福利。就像一個(gè)公司、社團一樣，這個(gè)公司、社團內部成員之間關(guān)系的改變，不應當要求改公司、社團成員向外部付費。
如果在一項制度設計中，將航班時(shí)刻由行政配置改為拍賣(mài)配置，會(huì )導致航空公司這一群體的利益外流，從經(jīng)濟學(xué)、社會(huì )學(xué)等角度看都難以找到合理性，這一制度設計一定是存在問(wèn)題的。
?。ㄈ┖桨鄷r(shí)刻拍賣(mài)收入應當歸航空公司群體共有
行政配置航班時(shí)刻雖然具有低效率和公正程度低的特點(diǎn)，但各個(gè)繁忙機場(chǎng)航班時(shí)刻的價(jià)值是保留在各航空公司之中的。因為高價(jià)值航班時(shí)刻的總量是一定的，航班時(shí)刻的價(jià)值不是歸A公司所有，就是歸B公司所有，或者歸C公司所有，這些價(jià)值都保留在一國的航空公司這一共同體內。要實(shí)現航班時(shí)刻由行政配置改為拍賣(mài)配置方式時(shí)不導致航空公司群體的利益外流，唯一的機制就是明確規定航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸一國內的航空公司共有。
當然，共有是暫時(shí)的，在航班時(shí)刻拍賣(mài)完成后，航班時(shí)刻拍賣(mài)收入應當按照一定的規則在航空公司群體內的各航空公司之間分配。這種制度設計，不會(huì )導致航空公司群體的利益外流，但會(huì )影響航空公司群體內部的利益分配。而影響航空公司群體內的利益分配，正式航班時(shí)刻拍賣(mài)配置制度的目的：優(yōu)化資源配置，將高價(jià)值航班時(shí)刻交給效率最高的航空公司使用，提高社會(huì )效率，增加社會(huì )福利。
?。ㄋ模┡馁u(mài)收入歸航空公司群體所有和分配是航班時(shí)刻拍賣(mài)持續實(shí)施的核心機制
實(shí)施航班時(shí)刻拍賣(mài)，社會(huì )各界最擔心的就是拍賣(mài)機制是否會(huì )增加航空公司成本，航空公司將成本轉嫁給消費者，損害社會(huì )利益。
財政部《關(guān)于航班時(shí)刻拍賣(mài)收入和航班時(shí)刻使用費管理有關(guān)問(wèn)題的復函》中說(shuō):請你局根據試點(diǎn)工作情況，充分考慮航班時(shí)刻資源市場(chǎng)配置對航空運輸票價(jià)的影響、社會(huì )承受能力及輿論反應，審慎論證推廣航班時(shí)刻資源市場(chǎng)配置改革的可行性、時(shí)機和范圍。若擴大航班時(shí)刻資源市場(chǎng)配置改革試點(diǎn)范圍，由你局提出航班時(shí)刻使用費標準的建議，報我部核定。從這段文字中可見(jiàn)，財政部也擔心航班時(shí)刻拍賣(mài)會(huì )推高票價(jià)。
網(wǎng)名為熒光13的網(wǎng)友留言說(shuō)：縱觀(guān)網(wǎng)上關(guān)于時(shí)刻拍賣(mài)方面的文章，最少一半以上的都對成本轉嫁的問(wèn)題表示過(guò)擔憂(yōu)。筆者看了相關(guān)文章和網(wǎng)友留言，熒光13網(wǎng)友的說(shuō)法并不夸張。
中國民航局在解讀《航班時(shí)刻資源市場(chǎng)配置改革試點(diǎn)方案》時(shí)針對實(shí)行航班時(shí)刻市場(chǎng)配置會(huì )不會(huì )推高票價(jià)？的回答是：
答：此次改革試點(diǎn)，實(shí)行時(shí)刻有償使用，應該不會(huì )推高票價(jià)。首先，改革試點(diǎn)的時(shí)刻數量，只占總量的很少比例，對航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )整體布局不會(huì )造成沖擊。
其次，民航局會(huì )同國家發(fā)展改革委對大部分國內航線(xiàn)的票價(jià)實(shí)行限高政策，航空公司可在不超過(guò)最高上限的范圍內自主制定具體價(jià)格，這個(gè)基本狀況不會(huì )有大的改變。
第三，我國民航業(yè)經(jīng)過(guò)多年的國際國內市場(chǎng)洗禮，航空公司在市場(chǎng)規律把握、服務(wù)品牌樹(shù)立、經(jīng)營(yíng)策略定位等方面已經(jīng)比較成熟，比較理性。
筆者認為，民航局答復中的第一項是恰當的，即：這次改革試點(diǎn)不會(huì )推高票價(jià)，原因是拍賣(mài)的時(shí)刻數量很少，即使航空公司的成本有所增加，也不會(huì )很大，在市場(chǎng)競爭的壓力下航空公司能自行消化。但是，如果將航班時(shí)刻拍賣(mài)大面積推廣，恐怕結果就不是這樣了。
將航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸屬于國家，類(lèi)似于對航空公司征稅。經(jīng)濟學(xué)原理表明，對買(mǎi)者征稅與對賣(mài)者征稅是相同的，對買(mǎi)者征稅與對賣(mài)者征稅唯一的區別是誰(shuí)來(lái)把錢(qián)交給政府 。因此，在航班時(shí)刻拍賣(mài)全面推開(kāi)，航班拍賣(mài)收入歸國家所有的制度下，航班時(shí)刻拍賣(mài)就類(lèi)似于向消費者征稅，推高票價(jià)是必然的。
具體來(lái)說(shuō)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，越來(lái)越多的機場(chǎng)航班時(shí)刻供不應求，導致航班時(shí)刻產(chǎn)生價(jià)值，并且價(jià)值越來(lái)越高。在航班時(shí)刻全面拍賣(mài)配置的情況下，各航空公司為了追求利益或者少受損失，必然會(huì )參加航班時(shí)刻拍賣(mài)，付出大量的時(shí)刻費用。在時(shí)刻費用被國家收走的情況下，航班時(shí)刻費用變成了航空公司的普遍成本，在所有航空公司的成本都提高的情況下，航空公司提高票價(jià)是必然的。
當然，也可能航班時(shí)刻拍賣(mài)的發(fā)展根本達不到提高票價(jià)的程度。原因在于，在航班時(shí)刻少量拍賣(mài)的時(shí)候，航空公司已經(jīng)成為利益受損的群體，所有的航空公司可能普遍反對航班時(shí)刻拍賣(mài)，導致航班時(shí)刻拍賣(mài)難以持續下去。美國2009年實(shí)施了第一次拍賣(mài)后沒(méi)有再組織新的航班時(shí)刻拍賣(mài)，我國2015年廣州航班時(shí)刻拍賣(mài)后，航空公司的反對聲也很大，民航局沒(méi)有再組織航班時(shí)刻拍賣(mài)的意愿，就反映著(zhù)這一趨勢。
國家收走了航班時(shí)刻拍賣(mài)收入，將損害社會(huì )的整體利益。經(jīng)濟學(xué)原理表明，買(mǎi)者和賣(mài)者因稅收遭受的損失大于政府籌集到的收入 。按照這一原理，在航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸國家所有的制度下，航空公司群體的利潤會(huì )減少，旅客的機票價(jià)格會(huì )提高，兩者利益的損失大于國家收取的航班時(shí)刻拍賣(mài)收入。因此，在航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸國家所有的制度下，航班時(shí)刻拍賣(mài)是不可以持續的。
將航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸屬于航空公司群體的制度，可以有效解決上述問(wèn)題。這是因為，在航班時(shí)刻拍賣(mài)收入在航空公司之間分配的制度下，雖然個(gè)別航空公司的成本水平會(huì )發(fā)生變化，但有的公司成本提高，有的公司成本降低，在市場(chǎng)競爭的壓力下，成本升高的航空公司難以將升高成本轉嫁給消費者，只能自己消化。因此，這種制度不但不會(huì )提高社會(huì )的機票價(jià)格水平，而且會(huì )降低票價(jià)，從整體上提高了社會(huì )福利。
另外，國際航協(xié)反對對航班時(shí)刻實(shí)施拍賣(mài)的原因是拍賣(mài)會(huì )損害民航業(yè)的整體利益，我們設計的新機制對民航業(yè)的整體利益沒(méi)有損害，而且會(huì )提升行業(yè)的資源配置效率，國際航協(xié)該不會(huì )反對了吧？
因此，建立將航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸航空公司群體共有，在航空公司之間分配的制度，是一個(gè)多方社會(huì )主體受益的制度，將使航班時(shí)刻拍賣(mài)制度的實(shí)施持續下去，增進(jìn)社會(huì )利益。
當然，拍賣(mài)收入在航空公司群體內部進(jìn)行分配的分配規則需要充分研究，周密設計。讓航空公司群體自己協(xié)商航班時(shí)刻拍賣(mài)收入規則的成本很高，比較好的辦法是在征求航空公司意見(jiàn)的基礎上，國家以立法的方式制定拍賣(mài)收入分配規則。兼顧多方利益、合理可行的拍賣(mài)收入分配規則是航班時(shí)刻拍賣(mài)機制持續實(shí)施的重要支撐。
七、新機制是利用第三條道路原理進(jìn)行的制度創(chuàng )新
2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆教授在《公共事物的治理之道》一書(shū)中系統提出了公共資源配置的第三條道路。在書(shū)中，她指出當前解決公共事務(wù)問(wèn)題的或者以政府途徑（利維坦）為唯一或者以市場(chǎng)途徑為唯一的途徑是有問(wèn)題的，她懷疑僅僅在這樣兩種途徑中尋找解決方法的思路的合理性；最后，她從理論與案例的結合上提出了通過(guò)自治組織管理公共物品的新途徑，但同時(shí)她也不認為這是唯一的途徑，因為不同的事物都可以有一種以上的管理機制，關(guān)鍵是取決于管理的效果、效益和公平。埃莉諾教授提出的通過(guò)自治組織管理公共物品的新途徑，學(xué)術(shù)界稱(chēng)為第三條道路，可以俗稱(chēng)為俱樂(lè )部機制。
本文設計的航班時(shí)刻拍賣(mài)收入歸航空公司群體所有，在航空公司之間分配的新機制，就是一種俱樂(lè )部機制。其本質(zhì)就是，所有航空公司對航班時(shí)刻具有平等的使用權，需要使用航班時(shí)刻的航空公司采用競價(jià)的方式，向其他航空公司購買(mǎi)航班時(shí)刻的使用權。這種機制，就是全體航空公司這一小群體內的成員，通過(guò)內部競價(jià)的方式自我決定航班時(shí)刻的分配方式。這一新機制是利用第三條道路原理進(jìn)行的一次制度創(chuàng )新。
八、抽簽取得的航班時(shí)刻不應當繳納使用費
廣州白云機場(chǎng)航班拍賣(mài)結束后過(guò)了20天，2016年1月，上海浦東機場(chǎng)實(shí)施了航班時(shí)刻抽簽分配機制，航空公司要對抽簽獲得的航班時(shí)刻支付使用費。
筆者認為，航空公司不應當為抽簽獲得的航班時(shí)刻支付使用費。原因在于，航班時(shí)刻是公共資源，不是國有資產(chǎn)，政府實(shí)施航班時(shí)刻管理執行的是公共事務(wù)管理職能，政府在實(shí)施公共事務(wù)管理職能的過(guò)程中不應獲利。抽簽分配航班時(shí)刻，屬于行政許可實(shí)施方式的改變，行政許可實(shí)施方式的改變不應當導致航空公司群體利益的外流。航空公司為競買(mǎi)航班時(shí)刻支付的使用費是由這種機制的性質(zhì)決定的，即使單個(gè)航空航空公司支付了航班時(shí)刻拍賣(mài)費，這些費用也應當歸屬于航空公司群體，在航空公司群體內分配，航班時(shí)刻抽簽本身就是行政許可實(shí)施機制的改變，航空公司沒(méi)有必要付費。從一定程度上說(shuō)，航空公司在時(shí)刻拍賣(mài)中支付的費用是其群體內部的資源配置費，而不是向國家支付的時(shí)刻使用費，也就是說(shuō)，航空公司群體使用航班時(shí)刻是不支付費用的。抽簽分配航班時(shí)刻，本身就是一種行政許可實(shí)施機制的改變，它雖然沒(méi)有提高時(shí)刻分配效率，但實(shí)現了時(shí)刻分配的公平，消除了尋租行為，也是一種比行政配置進(jìn)步的行政許可實(shí)施機制，要求航空公司為抽簽獲得的航班時(shí)刻支付使用費沒(méi)有法律依據。從國際上看，美國在航班時(shí)刻抽簽配置時(shí)，也不要求航空公司支付使用費。
九、理論應用拓展
本文探討的是航班時(shí)刻拍賣(mài)所得的歸屬問(wèn)題，文本提出的理論對于其他公共資源的配置同樣有意義。一是機動(dòng)車(chē)牌拍賣(mài)問(wèn)題。上海的機動(dòng)車(chē)牌拍賣(mài)已經(jīng)實(shí)施了幾年，有人對其合法性進(jìn)行質(zhì)疑。按照本文的理論，上海機動(dòng)車(chē)牌拍賣(mài)，屬于政府實(shí)施行政許可的一種方式，是在配置公共資源，在實(shí)施這一行政許可的過(guò)程中，政府不應獲利，機動(dòng)車(chē)牌拍賣(mài)收入應當在全體上海市民中分配。二是出租車(chē)牌照費用問(wèn)題。政府發(fā)放出租車(chē)牌照，屬于實(shí)施行政許可，在這一過(guò)程中不應獲取利益。如果是按照行政方式發(fā)放出租車(chē)牌照，不應當收取牌照使用費；如果是采用拍賣(mài)方式發(fā)放出租車(chē)牌照，拍賣(mài)收入應當在本市市民中分配。消除了政府在行政許可中的利益后，社會(huì )將更加和諧穩定。另外，本理論對于解決城市機動(dòng)車(chē)道路擁堵問(wèn)題也有重要的參考價(jià)值。
